مقاله بررسی مقایسه ای مدل های تخصیص بودجه به کار گرفته شده در ایران و سایر کشورها - دانلود فایل
دانلود فایل بودجه , بودجه بندی , مدل های تخصیص بودجه , روش های بودجه ریزی , بودجه بندی در ایران , سیستم های بودجه بندی بر مبنای عملکرد و برنامه , سیستم بودجه
دانلود فایل مقاله بررسی مقایسه ای مدل های تخصیص بودجه به کار گرفته شده در ایران و سایر کشورها بررسی مقایسه ای مدل های تخصیص بودجه به کار گرفته شده در ایران و سایر کشورها
چکیده
امروزه تخصیص منابع، غالبا ذهنی، تجربی و مبتنی بر روش های کهنه است و لذا به رضایت عمومی نمی انجامد و قابلیت تعمیم پذیری و انطباق ریاضی ندارد. از این رو استفاده از نظریه های کمی برای نزدیک کردن کمیت و کیفیت استدلال انسانی، ضروری است. قوانین بودجه، مبتنی بر پیش بینی هایی است که همواره با خطا و عدم قطعیت همراه هستند. این خطاها در پیش بینی داده ها، در اندازه گیری و سنجش آن ها، و همچنین پیاده سازی بودجه وجود دارد. بنابراین، کمترین تغییرات در مقادیر پیش بینی شده موجب تردید در بهینگی و موجه بودن فضای قانون بودجه خواهد شد. هدف از این مقاله، یافتن مدلی برای بودجه ریزی در بخش عمومی است که بتواند عدم قطعیت را به نحوی لحاظ کند که ضمن حفظ بهینگی و موجه بودن فضای تخصیص در برابر تغییرات، انعطاف پذیری آن را نیز در اجرا تضمین کند.
کلیدواژه: بودجه ، بودجه بندی، مدل های تخصیص بودجه ، روش های بودجه ریزی، بودجه بندی در ایران
فهرست مطالب
چکیده أ
مقدمه 1
مبانی نظری 3
تعریف بودجه 3
ماهیت بودجه بندی 4
ساختار بودجه 4
مراحل بودجه 6
انواع تکنیک های بودجه بندی 6
سیستم بودجه بندی سنتی یا متداول 7
بودجه بندی افزایشی و متحرک 7
سیستم بودجه بندی بر مبنای برنامه 8
سیستم بودجه بندی بر مبنای عملکرد 9
سیستم بودجه بندی بر مبنای صفر 10
سیستم بودجه بندی برمبنای فعالیت 12
مدل های ریاضی بودجه ریزی 13
رویکردهای کلاسیک برای مقابله با عدم قطعیت 14
رویکرد بهینه سازی استوار 15
مدل ریاضی بودجه بندی 16
پیشینه پژوهش 18
نتیجه گیری 20
منابع 21
مقدمه
اصولاً بودجه را به عنوان ابزار چارچوب بندی تصمیم ها در مدیریت و بهره برداری از فرصت ها مورد استفاده قرار می دهند. ابزار بودجه ریزی و تخصیص هزینه، البته در سازمان های عمومی و خصوصی دارای اهداف و حتی روش های متفاوتی است. اما به طور عمومی ابزار پیش بینی، برنامه ریزی و تخصیص، کنترل، مدیریت مالی، نظارت، مدیریت راهبردی و نیز تجدید نظر در فرایندها همان بودجه ریزی است (ابراهیمی نژاد، 1382). در بودجه ریزی دو طرف درآمدها و هزینه ها توازن در سند بودجه را بوجود می آورد. اگر چه هر سمت تراز بودجه اهمیت خاص خود را دارد، ولی برای سازمان ها عمومی و دولتی که درآمدهای متمرکز دارند و با دارا بودن بخش های مشابه و مستقل در نواحی جغرافیایی متفاوت، عموماً یک فرایند تخصیص هزینه را در مدیریت واحدهای استانی خود به نمایش می گذارند، اصول تخصیص هزینه خود نیازمند مدل بندی و طرح ریزی جدا است.
در سازمان های بزرگ بخش قابل اعتنایی از سند بودجه به مدیریت هزینه اختصاص دارد. روش های سنتی بودجه ریزی عموماً بر حسابداری مرکزی هزینه ، بودجه ریزی پروژه ای و نیز بودجه ریزی سرمایه ای تمرکز دارند. روش های مرسوم بودجه ریزی نیز براساس استراتژی های انتخابی در سازمان ها، بودجه ریزی از بالا به پایین ، بودجه ریزی از پایین به بالا یا بودجه ریزی بر مبنای صفر است (Dorfman,1981). بودجه ریزی عملیاتی نیز بودجه ریزی است که براساس روش پایین به بالا و شروع از نقطه صفر برای هر عملیات قابل اجرای هدف گذاری شده، اقدام به تنظیم سند هزینه ـ منفعت می نماید. بیشتر سازمان ها با توجه به اهداف سازمانی و البته اندازه و مقیاس فعالیت، ترکیبی از این روش ها را انتخاب و مورد عمل قرار می دهند. آنچه که در بودجه ریزی مهم به نظر می رسد، معماری عناصر هزینه ای و درآمدی هر سازمان است، که با توجه به اهداف سازمانی باید بتواند بهترین تناسب را در تهیه و تنظیم، پیش بینی، پوشش اهداف، کارایی و اثربخشی بدست دهد و امکان کنترل و نظارت و مقایسه را در هر زمان و مکانی بوجود آورد. قابل ذکر است که هر یک از روش های عنوان شده بودجه نویسی، امروزه تحت گسترش های خاص مورد نیاز رشته های تخصصی قرار گرفته و حالتی تخصصی برای روش های بودجه نویسی پیش آمده است. به عنوان نمونه می توان به روش های بودجه ریزی با لحاظ نمودن دقدقه های زیست محیطی در پروژه هایی که اجرای آنها منجر به ایجاد آلودگی در محیط خواهد شد، و یا پروژه هایی که در اثر اجرای آنها اثرات جانبی متفاوتی در ابعاد مختلف در محیط بوجود خواهد آمد اشاره نمود (Clark & Thomas,1979).
فرایند بودجه ریزی در پروژه ها متفاوت از هنگامی است که یک سازمان تشکیل یافته برای ادامه فعالیت نیاز به منابع مالی دارد. انواع روش های بودجه ریزی سرمایه ای در این شرایط به سازمان دهی منابع مالی برای ایجاد پروژه ها و پوشش اهداف می پردازند. هر چند بودجه ریزی سرمایه ای می تواند در انتخاب مدل متنوع باشد، ولی از روش های نرخ بازده داخلی، ارزش فعلی حال پروژه، نسبت ارزش فعلی حال منافع به ارزش فعلی هزینه ها و نیز روش هزینه و درآمد یکنواخت سالیانه، از شناخته شده ترین مدل های بودجه ریزی در تدوین پروژه های سرمایه گذاری هستند (Causing, Myla. Et, al,1996). هم اکنون در تخصیص منابع بین سازمان های دولتی روش هایی به کار می رود که در اغلب آنها می توان ساختارهای تصمیم گیری خطی را مشاهده نمود. این ساختارها به صورت استفاده از شاخص های نمایش دهنده درخواست ها براساس تخصیص های دوره قبل با رشد متناسب و چانه زنی شکل گرفته است. این موضوع مهم است که نگاه به گذشته در تخصیص های بودجه همواره وجود داشته و بخش های دولتی، مستقل از این که در کدام کشور طرح شده اند به این موضوع تا حدودی وفادار هستند (شبیری نژاد، 1375). اما نگاه به گذشته به تنهایی نمی تواند اصول صحیحی را برای تخصیص بودجه در آینده بوجود آورد.
امروز بودجه ریزی ایران به عنوان چهره مالی مدیریت عمومی کشور دارای روشی نامناسب است. تنظیم بودجه های سالیانه با دشواری ها و مسائل متعددی روبرو است. روش کنونی بودجه ریزی به گونه ای است که عموماً سازمان های دولتی بدون توجه به محصول سازمانی و تنها براساس الگوی تخصیص های گذشته، قدرت چانه زنی و حتی بدون توجه به شاخص های عملكردی اقدام به بودجه خواهی نموده و دولت و مجلس نیز طی مراحل رفت و برگشتی، اقدام به تخصیص بر همین مبنا می نمایند(شبیری نژاد، 1375). این در حالی است که ضرورت بازنگری در روش های بودجه ریزی بر کارشناسان آشکار شده و حرکت در این راستا شروع شده است. بر این اساس سؤال اصلی این مقاله این است که با توجه به شرایط کنونی و ساختار کنونی بودجه ریزی در ایران، چه مدل خاصی را می توان طراحی و ملاک عمل قرار داد، که هم بتواند براساس روش های کنونی سازگاری در استفاده را داشته باشد و هم بتواند به نوعی چانه زنی های مرسوم سیاسی موجود را درمدل وارد نماید. همچنین به گونه ای کارشناسانه بتواند شاخص های عملكرد سازمانی را وارد مبانی بودجه ریزی و تخصیص هزینه نماید. بر این اساس خصوصیت اصلی مدل پیش نهادی این است که به راحتی در شرایط کنونی قابل به کارگیری است و می تواند بخش بزرگی از انحرافات بودجه را که ناشی از عدم توجه به عملكردها و نبود رقابت سالم بین بخش ها است کاهش دهد. همانا این فرایند افزایش کارایی و اثربخشی را در بودجه ریزی رقم خواهد زد.
در سالهای اخیر تحقیقات زیادی جهت در نظر گرفتن عدم قطعیت داده ها در مدلهای ریاضی صورت گرفته است. این تحقیقات به توسعه روشهای بهینه سازی استوار منجر شده است. عدم قطعیت می تواند بر روی بهینگی و موجه بودن مسائل تأثیر بگذارد معمولاً از بهترین برآورد داده ها جهت به کارگیری در مدل های ریاضی استفاده می شود که به این داده ها، داده های اسمی گفته می شود. اولین مدل بهینه سازی استوار توسط سویستر ارائه گردید، این مدل به ساختن جوابهای شدنی برای یک مجموعه محدب می پرداخت. جوابهای مدل سویستر بسیار محافظه کارانه بودند، به گونه ای که در مقابل تضمین استواری جواب از بهینگی صرف نظر می شد. در گام بعدی جهت توسعه بهینه سازی استوار مدل بنتال و نمیروسکی و بطور مستقل از آن القاوی و همکارانش ارائه گردید. مدل آنها دارای دو مشکل بود اول اینکه سختی محاسباتی مسئله را افزایش می داد و دوم اینکه هیچ تضمین احتمالی جهت شدنی بودن مسئله ارائه نمی کرد. چهارچوب کاری مدل بنتال و نمیروسکی غیر خطی بود. برتسیماس و سیم رویکردی را ارائه کردند که در آن تعاملی بین بهینگی و استواری وجود داشت. مدل آنها یک مدل خطی می باشد که به تعدیل سطح محافظه کاری جواب استوار می پردازد. از ویژگی های مدل برتسیماس و سیم می توان به خطی بودن و همچنین قابلیت کنترل محافظه کاری جوابهای استوار به کمک پارامتری به عنوان هزینه استواری اشاره نمود. از دیگر قابلیت های این مدل می توان به قابل استفاده بودن در مسائل عدد صحیح اشاره کرد (آذر، 1390).
مبانی نظری
تعریف بودجه
بودجه سندی است که درآمدها و هزینه های دولت را طی یکسال مالی تعیین می کند و نقشی بسیار مهم و حیاتی در رشد و بالندگی اقتصاد کشور بر عهده دارد. در این میان توجه به نقاط ضعف سیستم های بودجه ریزی و ترمیم (اصلاح سیستم های بودجه ریزی) کمک شایانی به اقتصاد کشور می نماید. امروزه توسعه همه جانبه مهم ترین هدف جوامع و کشورهاست و این هدف محقق نمی شود مگر با استفاده صحیح از منابع مادی و تنظیم مصارف آن برای بهبود شرایط زندگی افراد جامعه. در یک تعریف کلی مدیریت را استفاده مؤثر و کارآمد از منابع مادی، مالی و انسانی می دانند و بودجه تجلی عینی مالی آن است و در واقع بودجه تبدیل منابع مالی به اهداف انسانی است (ولیخانی، 1391).
ماهیت بودجه بندی
بودجه بندی عبارت است از برنامه سالیانه که رابطه میان وجوه تخصص یافته به هر برنامه و نتایج بدست آمده از آن برنامه را نشان می دهد (پناهی، 1386). یعنی با میزان مشخصی مخارج انجام شده در هر برنامه باید مجموعه ای معین از هدف ها تعیین شود (ولیخانی، 1391).
مهمترین هدف بودجه بندی، اصلاح مدیریت بخش عمومی و افزایش اثر بخشی مخارج این بخش است(باباجانی، 1387). که به موارد زیر می توان اشاره کرد: محدودیت منابع و نبود ارتباط مشخص بین بودجه عملیاتی هر دستگاه و خصوصاً نبود امکان پایش دقیقی فعالیت ها ، تکیه بر چانه زنی در جذب اعتبارات بیشتر برای توسعه واحدها توسط دست اندکاران محلی، باعث جدایی نظام تهیه و کنترل بودجه از نظارت بر کارایی هزینه، شفاف نبودن فرآیند بودجه ریزی، فقدان نظام گزارشدهی مالی در نظام مالی دولتی جهت ارزیابی و همچنین تمرکز شدید روی داده ها و بی توجهی به نتایج کسب شده، موجب بروز مشکلاتی در تنظیم بودجه دولت و استفاده نکردن بهینه از آن گردیده است (پناهی، 1386). باید گفت که بودجه بندی به شکل کلی در پی این است که روشن کند بودجه و منابع مالی به مصرف رسیده چگونه نتایج مطلوب را به بار خواهد آورد، و از این طریق می توان با نشان دادن اثرات بالقوه افزایش یا کاهش بودجه به تصمیم گیری درباره تخصیص منابع کمک مؤثری کند.
ساختار بودجه
همانگونه که گفته شد، بودجه عبارت است از برنامه عملیات بر حسب مقادیر و برای یک دوره معین از زمان. به طور کلی بودجه ها دو نقش اصلی دارند؛ یکی اینکه مجوز خرج اند، به این معنی که به مدیران اجازه می دهند که در قسمت های سازمان خود مقادیری از هزینه را به حساب بگذارند و دیگر اینکه عامل مقایسه عملکرد جاری اند، مانند معیاری که می توان عملیات جاری را با آن کنترل كرد. این دو نقش در سیستم برنامه ریزی و کنترل بودجه ای در هم می آمیزد؛ دو ابزاری که برای بقای هر سازمانی حیاتی است. برنامه ریزی عملیات سازمان، این اطمینان را به دست می دهد که سازمان در مسیر درست قرار دارد. کارکنان سازمان هم هدف های معینی دارند که باید به آن برسند. در نبود برنامه رسمی، سازمان در مسیر مناسبی قرار ندارد، مدیران هم از هدف ها و مسئولیت های خود آگاهی ندارند، ضمن اینکه هیچ کدام از تناسب عملیات خود با دیگر مدیران سازمان، ارزیابی درستی نخواهند داشت (Scarlett, 2005).
مراحل بودجه بندی با تنظیم برنامه متوقف نمی شود. با این کار سازمان تازه در مسیر درست قرار گرفته است، ولی مسئولیت مدیران این است که برای اطمینان از ادامه درست راه، به عملیات کنترلی هم اقدام کنند. بهترین کنترل، مقایسه نتایج واقعی با برنامه اصلی است. بنابراین، عملیات برنامه ریزی و کنترل باید همزمان پیش برده شوند. پیشبرد برنامه ریزی بودجه ای بدون استفاده از برنامه برای مقاصد کنترلی، تنها قسمتی از کار است. اما برای هر سازمانی سه نوع برنامه ریزی وجود دارد که وجه تمایز اصلی آنها به دوره زمانی آنها بر می گردد و می تواند کوتاهمدت، میانمدت و درازمدت باشد (میر اسكندری، 1386):
الف- برنامه ریزی راهبردی که به تهیه برنامه های عملیاتی درازمدت برای رسیدن به هدفهای سازمان مربوط می شود،
ب- برنامه ریزی بودجه ای که تهیه برنامه های کوتاهمدت یا میانمدت سازمان است و ضمن برنامه راهبردی اجرا می شود، و
پ- برنامه ریزی عملیاتی که مراحل برنامه ریزی روزبه روز یا کوتاهمدت را شامل می شود که مربوط به برنامه ریزی استفاده از منابع و در چارچوب برنامه بودجه ای اجرا می شود.
اما برای تهیه بودجه، نیاز به تشکیل کمیته بودجه است که باید به طور منظم تشکیل جلسه دهد، پیشرفت مراحل برنامه ریزی بودجه ای را بازبینی كند و مشکلات احتمالی را حل کند. این جلسات تمام سازمان را به نحو موثری در یک جا جمع می کند و همه را از کارکرد هماهنگ تهیه بودجه مطمئن می سازد، یا به نوعی همكاری کارکنان را در بودجه ایجاد می کند که دو مزیت عمده را به دنبال دارد؛ یکی اینکه پیش بینی های به عمل آمده را با کیفیت می سازد و دیگر اینکه باعث افزایش انگیزش در کارکنان خواهد شد. ایراد اصلی همكاری در بودجه، پیچیده تر و مفصلتر شدن مراحل بودجه بندی است، اما به نظر می رسد مزایای آن بیشتر از ایراد آن برای سازمان باشد. همچنین، تهیه بودجه نیازمند اطلاعات مفصلی است که در دستورعمل بودجه جمع آوری می شود. دستورعمل بودجه مجموعه ای است از مدارک که اطلاعات کلیدی را برای کسانی که در مراحل برنامه ریزی مشارکت می كنند، فراهم می سازد.
برای تهیه بودجه می توان از رایانه ها و کاربرگ های الکترونیکی نیز استفاده كرد. از آنجا که برنامه ریزی بودجه ای فرایندی فعال و زنده است، به محض اینکه اولین مجموعه از بودجه ها تهیه شد، باید مورد بازبینی مدیران ارشد قرار گیرد و مناسب بودن بودجه ها در تطبیق آنها با هدفهای درازمدت، سوداوری و نقدینگی مورد نظر، مقایسه شود. استفاده از رایانه ها و کاربرگ های الکترونیکی، مدیران را قادر می سازد که تغییرات لازم را در عوامل متغیر قابل تصمیم گیری ايجاد كنند و نتایج را به سرعت ببینند و این کار را آنقدر تکرار کنند تا احساس کنند که بودجه دوره آینده به بهترین نحو ممکن تنظیم شده است (Chandra et al., 2007).
مراحل بودجه
دور یا گردش بودجه، از چهار مرحله جدا از هم تشکیل می شود که به ترتیب عبارتند از (انصاری، 1381):
1. تهیه و تنظیم بودجه؛ روش کلی در این مرحله به این شرح است که دستگاه های اجرایی، بودجه های پیشنهادی خود را در قالب پیش بینی درآمدها و برآورد هزینه ها و در چارچوب سیاست ها و برنامه های کلان کشور تهیه و تنظیم و پس از طی مراحلی در قوه مجریه به وسیله رئیس آن قوه برای بررسی و تصویب به قوه مقننه تقدیم می شود؛
2. تصویب بودجه؛ نمایندگان مردم با تصویب بودجه، کارهای دولت را بررسی و کنترل می نمایند؛ زیرا برنامه های دولت در بودجه تبلور پیدا می کند و قوه مقننه پیش از تصویب، ناگریز است بودجه پیشنهادی دولت را دقیقا رسیدگی نموده و آن را به منظور تطبیق با نیازهای جامعه که از طریق افکار عمومی دریافت داشته، اصلاح نماید؛
3. اجرای بودجه؛ در این مرحله، بودجه به وسیله قوه مجریه از حالت برنامه، به دنیای عمل و واقعیت ها وارد می شود و مرحله ای بسیار مهم در چرخه کار بودجه ریزی به شمار می آید، زیرا تمام عملیات دو مرحله پیش، به منظور اجرای بودجه صورت می گیرد و اگر بودجه به درستی و مطابق با روح و محتوای آن به اجرا درنیاید، تمام تلاشی که برای تنظیم دقیق و کارا بودن آن به کار رفته و آنچه قانون گذار به تصویب رسانده، بیهوده و دولت به هدف های خود نمی رسد؛
4. نظارت بودجه؛ آخرین مرحله از چرخه کار بودجه، مرحله کنترل بودجه است، که توسط قوه قانون گذاری صورت می گیرد. مفهوم ساده کنترل، عبارت است از مقایسه و مطابقت آنچه که هست؛ با آنچه که باید باشد. به عبارتی دیگر، نظارت تطبیق بودجه مصوب مجلس نمایندگان مردم با چگونگی اجرای آن توسط دولت است.
انواع تکنیک های بودجه بندی
از آنجا که از بودجه در تمام بخش های تولیدی، خدماتی، عمومی و غیرانتفاعی استفاده می شود، لذا در زير ضمن ارائه توضیحاتی در خصوص بودجه، انواع تکنیک های بودجه بندی از قبیل بودجه بندی سنتی، بودجه بندی افزایشی و متحرک، بودجه بندی بر مبنای برنامه، بودجه بندی بر مبنای عملکرد، بودجه بندی بر مبنای صفر و بودجه بندی بر مبنای فعالیت، معرفی می شوند.
سیستم بودجه بندی سنتی یا متداول
بودجه بندی سنتی روشی است که در آن هدفها و تاکیدها صرفاً به ابزار مالی و حسابداری دریافتها و پرداختهای بخش دولتی استوار است و توزیع اعتبارات تنها به دستگاه مواد هزینه منتهی می گردد و تشخیص اینکه دولت چه اعمالی را انجام می دهد و در قبال پولی که خرج می شود چه نتایجی را به دست می آورد، نشان داده نمی شود.
از مهمترین ویژگیهای این روش می توان به موارد زیر اشاره نمود (باباجانی، 1387):
1) سهم دستگاه اجرایی در این نوع بودجه تعیین می شود،
2) دارای سیستم حسابداری مالی و بودجه ای است،
3) نوع هزینه ها را مشخص می کند،
4) بر مصرف منابع تاکید دارد،
5) دارای نظام حسابرسی مالی و رعایت است،
6) هدف هزینه ها را مشخص نمی کند، و
7) ظرفیت مسئولیت پاسخگویی مالی محدود است.
مهمترین مزیت این سیستم را نیز می توان سادگی به کارگیری آن برای دولت دانست.
بودجه بندی افزایشی و متحرک
زمانی که برای یک سال مبنا بودجه بسیار مناسبی تنظیم شده باشد و طی سال به دفعات از این بودجه بازخورد گرفته شده باشد و در نهایت، زمان و امکانات مناسبی برای تنظیم بودجه دوره بعد وجود نداشته باشد، می توان از سیستم بودجه بندی افزایشی استفاده كرد؛ یعنی بودجه سال مبنا به علاوه درصد معینی افزایش در هزینه ها و درامدهای دوره آينده (سعیدی، 1384).
این سبک بودجه بندی که حجم عملیات دستگاه را ثابت فرض می کند و افزایش یا کاهش هزینه ها را در برابر حجم عملیاتِ ثابت، مقایسه و براورد می نماید، به نگهداشت سطح عملیات مرسوم است. اساس کار بر مبنای اعتبارات سال قبل است که در سال بعد، تغییرات حاصل از نرخ تورم، تعدیل قیمت کالا و خدمات، براورد و توسعه عملیات کمی وکیفی، به آن اضافه می گردد.
اما وقتی نتوان به طور درخور اتکایی وقایع آینده را پیش بینی كرد، استفاده از بودجه های متحرک زمانی، بسیار مفید خواهد بود. بودجه ای که به طور مرتب با پایان هر دوره فرعی مانند ماه یا فصل، یک دوره مشابه به آخر آن افزوده شود، بودجه متحرک یا مستمر نام دارد (برای مثال بودجه نقدی) که استفاده اصلی آن زمانی است که هزینه ها یا فعالیت های آینده به دقت قابل پیش بینی نباشد.